Skjerpede miljøkrav i offentlige innkjøp: - Svekker det kommunale selvstyret

I 2021 kjøpte det offentlige bygge- og anleggsarbeider, varer og tjenester for til sammen 650 milliarder kroner, og det er registrert 80.000 unike virksomheter som er potensielle leverandører til det offentlige.

Regjeringen ønsker å bruke offentlige anskaffelser for å fremme bærekraftig utvikling i bred forstand, og i desember i fjor sendte Nærings- og fiskeridepartementet ut et forslag til skjerpede miljøkrav i regelverket om offentlige anskaffelser på høring.

Høringen gjelder forslag til endringer anskaffelsesforskriften § 7-9, forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6.

Advokatforeningen og Regelrådet, hvis oppgave å bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder gjennom nytt eller endret regelverk, er blant høringsinstansene som mener forslagene har flere svakheter.

Også Kommunesektorens organisasjon (KS) er kritisk til forslagene, les mer om KS innspill lenger ned på siden.

- Har ikke beregnet kostnadene

Hvordan forslagene vil kunne påvirke konkurransesituasjonen blant leverandørene burde vært grundigere vurdert, mener Regelrådet, som heller ikke kan se at Nærings- og fiskeridepartementet har forsøkt å beregne de økonomiske konsekvensene av forslagene.

Rådet mener også at det er uheldig at departementet ikke har utredet nærmere hvordan de skjerpede miljøkravene kan påvirke små virksomheter.

Regelrådets høringsuttalelse kan du laste ned her.

Ikke tilfreds

Departementet kommer med tre alternative forslag til hvordan miljøbestemmelsene i forskriftene kan endres for å bidra til at offentlige oppdragsgivere, gjennom sin anskaffelsespraksis, bidrar til den grønne omstillingen i samfunnet.

Forslag 1 er et krav om «alltid å vekte miljø med minst tretti prosent». Forslag 2 omhandler «vekting av miljøkriterier ved ikke uvesentlig miljøbelastning», mens forslag 3 har fått tittelen «kombinasjon av miljøkrav og vekting av miljøhensyn».

Advokatforeningen presiserer i sitt høringssvar at de generelt er positive til at det stilles strengere miljøkrav i anskaffelsesprosessen, og at regelverket tilpasses slik at dette gjennomføres i flere anskaffelser enn tidligere. Men foreningen har en rekke innvendinger mot forslagene som er fremmet.

Advokatforeningen gir uttrykk for at det første og andre forslaget vil «innebære størst måloppnåelse», mens det tredje i stor grad vil «møte de samme utfordringer som dagens miljøbestemmelser – at det i for liten grad blir stilt miljøkrav i offentlige anbudskonkurranser.».

Hva er et miljøkrav?

Foreningen savner en diskusjon av hva et miljøkrav faktisk er:

«I høringsnotatet beskrives det som krav og kriterier «for å redusere skadelig miljøpåvirkning, men også for å fremme klimavennlige løsninger.»

I forslag til ny forskrift brukes uttrykket «å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger» om den generelle plikten til oppdragsgiver for de ulike stadier i anskaffelsen, mens når det gjelder annet punktum – 30-prosentregelen – brukes uttrykket «miljøhensyn» uten at det er nærmere definert eller avgrenset», heter det av høringsuttalelsen.

«Advokatforeningens poeng er at det ikke er åpenbart hva som er «miljøkrav» og på ingen måte opplagt hvordan positive miljøeffekter skal estimeres og måles.».

Advokatforeningen stiller derfor spørsmål ved hvor bred denne kategorien er, og etterspør eksemplifisering og en grundigere avgrensning i selve forskriften. Det fremheves at myndighetene i alle tilfeller må arbeide aktivt for å konkretisere hvilke miljøhensyn og kriterier som i praksis typisk kan vektlegges og anvendes.

Miljøspørsmål overlates til den enkelte

Den manglende klargjøringen gir, ifølge foreningen, opphav til at hva som er «miljø» og hva som er «positivt» for miljøet, i for stor grad overlates til den enkelte offentlige innkjøper å avgjøre.

Hvilke «miljøkrav» som vil bli satt, vil avhenge av hvilket av miljøhensyn som veier tyngst hos den aktuelle innkjøper, slik forslaget fremstår i dag, ifølge foreningen:

«Selv innkjøpere av samme tjeneste eller vare og med de samme behov vil kunne stille vidt ulike «miljøkrav» avhengig av hvilket miljøperspektiv som er inntatt av innkjøperen. Dette kunne skape betydelige utfordringer og redusert forutberegnelighet for tilbyderne. Dette innebærer en klar risiko for at forslagets normerende effekt og eventuelle positive miljøeffekter av forslaget vil kunne bli svekket.».

Ulike miljøhensyn kan komme i konflikt med hverandre

Ulike miljøhensyn vil svært ofte kunne komme i konflikt med hverandre, heter det i høringsuttalelsen.

Lovutvalgene i høringen

Advokatforeningens høringsuttalelse er utarbeidet av lovutvalget for forvaltningsrett og lovutvalget for miljø, klima og bærekraft.

Lovutvalget for forvaltningsrett består av Kristian Brandt (leder), Fredric Holen Bjørdal, Knut Erik Marthinussen Harjang, Siv Myrvold-Torsnes og Jørgen Aandal Vangsnes.

Lovutvalget for miljø, klima og bærekraft består av Arne Oftedal (leder, bilde), Cathrine Aulie, Einar Bratteng, Cathrine Hambro, Camilla Meland Madsen og Liv Monica Stubholt.

«Eksempelvis vil et ønske om å bevare jomfruelige naturressurser i form av resirkulering av avfall kunne føre til en økning i diffuse forurensende utslipp til det ytre miljø og være mer energikrevende slik at klimagassutslippene totalt sett øker», skriver foreningen.

Og peker på at et ønske om bruk av fornybar energi vil kunne føre til at naturarealer beslaglegges til fortrengsel for biologisk mangfold.

Foreningen viser til at det pågår et betydelig arbeid både på europeisk og internasjonalt nivå i tilknytning til disse spørsmålene, og anbefaler avfallshierarkiet i EUs rammedirektiv for avfall som videre lesning for departementet.

Utvisker handlingsrommet

Advokatforeningen oppfatter det ikke som noe stort problem at muligheten til å velge en ren priskonkurranse blir borte som følge av forslag 3, der det stilles krav til oppdragsgivere som er omfattet av kravet om å vekte miljø med 30 prosent.

Det Advokatforeningen ser at kan være et større problem, er «om det er tilstrekkelig handlingsrom igjen til andre kriterier når det er et krav om at miljøhensyn skal vektes med 30 prosent.».

Dette fordi kravet kan «medføre at pris får en svært lav vekt i strid med hva som er samfunnsøkonomisk eller at mer tradisjonell kvalitet på varen eller tjenesten blir vektet uforholdsmessig lavt slik at oppdragsgiver sitter igjen med en vare eller tjeneste av dårlig kvalitet, samtidig som det ikke er oppnådd tilstrekkelig gevinst for miljøet».

«Bør sende ut revidert tekst på høring»

Advokatforeningen kommer i det videre med flere bemerkninger til tvetydige uttrykk, uklare unntaksregler og kriterier som vil skape rettslig usikkerhet.

Samlet sett mener Advokatforeningen derfor at departementet bør bearbeide forslagene til forskriftsendring, utrede forslaget ytterligere og sende ut en revidert tekst på ny høring.

KS: - Svekker selvstyret

Også KS, kommunesektorens organisasjon, er kritisk til departementets forslag, og mener det svekker det kommunale selvstyret.

«Departementets forslag begrenser imidlertid i for stor grad det innkjøpsfaglige skjønnet, uten at potensialet for ønskede miljøgevinster øker. Dermed kan vi ikke støtte noen av de tre foreslåtte alternativene», skriver Tor Allstrin, områdedirektør Advokatene og Helge Eide, områdedirektør Samfunn, velferd og demokrati i KS.

KS mener alle tre forslagene innebærer en begrensning av det innkjøpsfaglige skjønnet.

«Krav som begrenser kommunal skjønnsutøvelse, innebærer en begrensning av det kommunale selvstyret. Skjerpede krav som går ut over innkjøpsfaglig skjønn, vil få stor betydning for samtlige kommuner i Norge», skriver KS.

Og videre:

«I 2021 kjøpte fylkeskommuner og kommuner varer og tjenester for i underkant av 275 milliarder kroner. Mer rigide miljøkrav for offentlige anskaffelser innebærer med andre ord en begrensning av den kommunale handlefriheten som er kodifisert i Grunnloven § 49 annet ledd – og som følger av Det europeiske charteret artikkel 2 og kommuneloven2 – uten at kommunene av den grunn settes i stand til å ta mer miljøvennlige valg.»

Høringsfristen er 8.mars. Alle høringssvarene samles her.