Hvilke rettslige krav stilles til helt eller delvis automatiserte rettsanvendelsessystemer, og hvordan bør Nav innrette sitt digitaliseringsarbeid for å ivareta disse kravene? Og hvilke overveielser har Arbeids- og velferdsdirektoratet gjort om pålitelig digital forvaltning?
Dette er de to hovedspørsmålene som et forskerteam fra Oslo Met, ledet av professor i rettvitenskap Julia Köhler-Olsen og forsker Knut Fossestøl, har undersøkt nærmere.
Annonse
I rapporten Pålitelig og tillitsverdig digital velferdsforvaltningslår de fast at direktoratet har gjort et betydelig arbeid for å integrere fag, juss og teknologi, men at Navs digital forvaltning fortsatt er preget av utfordringer.
Regler blir til kode
For at et dataprogram skal kunne behandle saker automatisk, må regelverket gjøres om til kode. Da må noen bestemme nøyaktig hvordan hvert ord i loven skal forstås.
Regjeringen vil at Norge skal bli verdens mest digitaliserte land
Regjeringen ønsker et taktskifte i digitaliseringen av offentlige sektor, ifølge Norges nasjonale digitaliseringsstrategi 2024-2030. Navs egen virskomhetsstrategi mot 2030 har som mål å automatisere ytelsesforvaltningen.
«Det innebærer blant annet at rettsanvendelse i mest mulig grad og omfang skal håndteres digitalt i automatiserte saksbehandlingssystemer», skriver forskerne i rapportens forord.
I 2021 utlyste Arbeids- og velferdsdirektoratet midler til forskning for å sikre at den digitale forvaltningen ikke utfordrer borgernes rettssikkerhet, og ønsket seg et bredere kunnskapsgrunnlag for å utvide Navs forståelse av forholdet mellom rettslig regulering og digitalisering.
I Arbeids- og velferdsdirektoratet, som er den administrative enheten som styrer, leder og utvikler Nav, gjøres denne jobben i tverrfaglige team av blant andre jurister og IT-utviklere.
Der blir svært grunnleggende rettslige spørsmål både drøftet og avgjort, ifølge den ferske rapporten. Köhler-Olsen og Fossestøl finner for eksempel ingen felles metode for hvilke spørsmål som bør stilles, hvilke hensyn som bør avveies, og hva som skal avgjøres på hvilket nivå når regelverket digitaliseres.
– Dette er potensielt veldig alvorlig, sier Knut Fossestøl til Advokatbladet.
Han forklarer at team innenfor ulike produktområder i Nav kan omgjøre lov til kode som ikke bare får konsekvenser i en enkeltsak, men for alle lignende saker.
– Da blir det avgjørende at de rettslige overveielsene som ligger til grunn for dette kodearbeidet er forsvarlige, godt forankret og godt dokumentert. Og at man har en felles forståelse av hvilke saker som kan håndteres på team- og produktnivå, og hvilke saker som bør løftes, sier han.
Ifølge rapporten kan arbeidet til dels skje usystematisk og med mangelfull dokumentasjon, og det kan være uklart hvilke juridiske tolkninger koden bygger på.
- Kan skjønnsbegreper skrives om i programkode?
Omdanningen av regler til kodespråk er et mer komplekst arbeid enn man hadde forestilt seg i utgangspunktet, skriver forskerne i rapportens sammendrag, og peker på spørsmål som de mener bør avklares:
«Det må avklares grunnleggende spørsmål om i hvor stor grad og hvor stort omfang skjønnsbegreper kan skrives om i programkode. Det må også avklares om rettsanvendelse som kan automatiseres, bør automatiseres. I tillegg så skal det avklares og håndteres motstrid mellom tolkningsresultater og forvaltningspraksis, og det må vurderes hvordan saksforhold kan fastlegges forsvarlig digitalt og i samsvar med rettsregler.»
Og videre:
«Samtidig ser det ut til å mangle en metode som sikrer at de helhetlige hensyns, vurderinger og overveielser som må gjøres for at automatiseringen skal være pålitelig, faktisk finner sted.»
Hva er «helse»?
Rapporten bruker begrepet «helse» som eksempel. Helse er en del av vurderingen av arbeidsevne når Nav behandler søknader om arbeidsavklaringspenger (folketrygdloven § 11-5 andre ledd).
Men hvordan skal begrepet forstås i et automatisert system? Hvor går grensene, og skal grensetilfellene kodes inn eller utelates? Og hva skjer med saker der helse har betydning, men likevel faller utenfor systemets helsebegrep?
Når teamene bare tar med kjernen i et lovbegrep og lar grensetilfellene ligge, er det fare for at saker som faktisk er omfattet av loven, aldri blir fanget opp, påpekes det i rapporten. Forskerne kaller dem «ukjente saker».
Når søknaden aldri blir sendt
Saker kan også forbli ukjente fordi folk ikke klarer å søke digitalt.
– Der en borger ikke får til å sende sin søknad, enten ved ikke å forstå sin egen situasjon i lys av de spørsmål som stilles på nettsiden, eller ved ikke å forstå hvilke dokumenter som skal lastes opp, forblir borgerens sak ukjent, sier Julia Köhler-Olsen, professor i rettsvitenskap ved Institutt for sosialfag ved OsloMet.
En godt organisert manuell tilgang til NAV demper faren betydelig, mener hun. Rapporten viser til en uttalelse fra Sivilombudet i januar 2025, der ombudet understreker at rettighetene er de samme uavhengig av digitalisering, og at NAV har plikt til å tilby gode manuelle løsninger når det er tekniske begrensninger.
Mer om rapporten
Julia Köhler-Olsen er professor i rettsvitenskap ved Institutt for sosialfag ved OsloMet. Hun er også tilknyttet Kompetansesenter for arbeidsinkludering (KAI).
Knut Fossestøl er forsker ved Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) ved OsloMet.
I tillegg har Emily Weitzenboeck, Edmund Henden, Aina A. Kane og Elizabeth Langsrud bidratt i arbeidet.
Rapporten er basert på intervjuer med 27 ansatte i direktoratet, observasjon av utviklingsarbeidet innen arbeidsavklaringspenger og pensjon, og gjennomgang av dokumenter og analyse av gjeldende rett.
Arbeidet har gått over tre år.
Hvem har ansvaret?
Forskerne beskriver direktoratet som et laboratorium, der utviklingen skjer ved en slags prøving og feiling. Teknologene og utviklerne sitter i førersetet, mens det tradisjonelle fagbyråkratiet løper etter begivenhetene, «heiet frem av politikere med rause budsjetter til disposisjon», skriver de.
Ifølge rapporten er arbeidet verken utredet slik utredningsinstruksen krever, eller lagt opp som et forsøk etter forsøksloven, med de kravene til evaluering, rapportering og offentlig diskusjon som følger av den.
– Hvem er det egentlig som styrer og har ansvar og kontroll av utviklingen, spør Fossestøl.
Han mener tradisjonell etatsstyring blir for fjern og overordnet, og at tilsyn og revisjon kommer på etterskudd.
Rapporten løfter spørsmålet helt opp til statsråden: Hvordan kan en statsråd være konstitusjonelt ansvarlig for en digitaliseringsvirksomhet som involverer så mange aktører og er organisert så komplekst?
Jussen må gå foran
Forskerne peker på en grunnleggende spenning mellom to arbeidsmåter: Nav utvikler de digitale løsningene med smidig metode, der løsninger tas i bruk gradvis og justeres fortløpende, i sykluser på én til fire uker. Juridisk metode krever derimot i større grad en planlagt fremgangsmåte som er lik for hver sak.
– Rettsanvendelsen kan ikke endres fortløpende, understreker Fossestøl.
Et system som «ikke er helt ferdig, men satt i produksjon», ivaretar ikke den juridiske metoden, skriver forskerne. De mener smidigheten må underordnes loven og jussen.
Fossestøl peker også på at det kan mangle juridisk kompetanse i teamene, og at regler som gjelder på tvers av områder, kan bli automatisert i ulike team som ikke vet om hverandre.
Nav: – Folketrygdloven er en gammel lov
Avdelingsdirektør Lene Marie Ringså i juridisk avdeling i Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at OsloMet-rapporten reiser viktige problemstillinger.
– Nav forvalter rettigheter og ytelser for millioner av mennesker hvert år. Digitalisering og automatisering er helt nødvendig for å sikre at brukerne får tjenester og ytelser de har krav på både raskt og effektivt. OsloMet-rapporten reiser viktige problemstillinger som Nav tar på alvor og som vi vil ta med oss i vårt videre arbeid med å effektivisere og digitalisere vår saksbehandling, og gi brukerne våre et bedre tilbud, sier hun.
Hun viser til at Nav de siste årene har videreutviklet metodene for å analysere og spesifisere regelverket, og styrket det tverrfaglige samarbeidet.
– Samtidig har vi erfart at vi i enkelte løsninger ikke har jobbet godt nok, noe OsloMet-rapporten også påpeker.
– Folketrygdloven er en gammel lov. Vi ser behov for at loven i større grad legger til rette for økt digitalisering og automatisering, noe som igjen vil gjøre at vi kan levere bedre tjenester. Så vi er glade for at statsråden har nedsatt et lovutvalg som skal foreslå endringer i folketrygdloven.
Går i riktig retning
Forskerne er ikke bare kritiske. Rapporten slår fast at direktoratet har gjort et betydelig arbeid for å øke påliteligheten, og at utviklingen går i riktig retning.
– Det er skjedd en betydelig opprustning av den «juridiske funksjonen» i direktoratet. Den teknologiske dominansen er ikke like ensidig lenger, påpeker Fossestøl.
– Teknologene lærer fag og forvaltning, og fag og forvaltning lærer smidig utvikling.
Han mener likevel at Nav ikke kan løse utfordringene alene. Departementet og den politiske ledelsen må ta et medansvar og vise hvordan de arbeider for å sikre rettssikkerhet, tillit, styring og kontroll i et system der ny teknologi og teknologene er en så sterk drivkraft, mener han.
Rapporten anbefaler at regjeringen og Stortinget utvikler en forvaltningspolitikk for digital myndighetsutøvelse. Det finnes allerede en digital forvaltningspolitikk, poengterer forskerne, men ingen som drøfter ulempene ved digitalisering og viser hvordan forvaltningen i praksis skal veie effektivitet mot juss.
