- Kan være uklart hvilke juridiske tolkninger Navs koding av regelverket bygger på

Hvilke rettslige krav stilles til helt eller delvis automatiserte rettsanvendelsessystemer, og hvordan bør Nav innrette sitt digitaliseringsarbeid for å ivareta disse kravene? Og hvilke overveielser har Arbeids- og velferdsdirektoratet gjort om pålitelig digital forvaltning?

Dette er de to hovedspørsmålene som et forskerteam fra Oslo Met, ledet av professor i rettvitenskap Julia Köhler-Olsen og forsker Knut Fossestøl, har undersøkt nærmere.

I rapporten Pålitelig og tillitsverdig digital velferdsforvaltning slår de fast at direktoratet har gjort et betydelig arbeid for å integrere fag, juss og teknologi, men at Navs digital forvaltning fortsatt er preget av utfordringer.

Regler blir til kode

For at et dataprogram skal kunne behandle saker automatisk, må regelverket gjøres om til kode. Da må noen bestemme nøyaktig hvordan hvert ord i loven skal forstås.

I Arbeids- og velferdsdirektoratet, som er den administrative enheten som styrer, leder og utvikler Nav, gjøres denne jobben i tverrfaglige team av blant andre jurister og IT-utviklere.

Der blir svært grunnleggende rettslige spørsmål både drøftet og avgjort, ifølge den ferske rapporten. Köhler-Olsen og Fossestøl finner for eksempel ingen felles metode for hvilke spørsmål som bør stilles, hvilke hensyn som bør avveies, og hva som skal avgjøres på hvilket nivå når regelverket digitaliseres.

– Dette er potensielt veldig alvorlig, sier Knut Fossestøl til Advokatbladet.

Han forklarer at team innenfor ulike produktområder i Nav kan omgjøre lov til kode som ikke bare får konsekvenser i en enkeltsak, men for alle lignende saker.

– Da blir det avgjørende at de rettslige overveielsene som ligger til grunn for dette kodearbeidet er forsvarlige, godt forankret og godt dokumentert. Og at man har en felles forståelse av hvilke saker som kan håndteres på team- og produktnivå, og hvilke saker som bør løftes, sier han.

Ifølge rapporten kan arbeidet til dels skje usystematisk og med mangelfull dokumentasjon, og det kan være uklart hvilke juridiske tolkninger koden bygger på.

Se Navs tilsvar lenger ned i saken!

- Kan skjønnsbegreper skrives om i programkode?

Omdanningen av regler til kodespråk er et mer komplekst arbeid enn man hadde forestilt seg i utgangspunktet, skriver forskerne i rapportens sammendrag, og peker på spørsmål som de mener bør avklares:

«Det må avklares grunnleggende spørsmål om i hvor stor grad og hvor stort omfang skjønnsbegreper kan skrives om i programkode. Det må også avklares om rettsanvendelse som kan automatiseres, bør automatiseres. I tillegg så skal det avklares og håndteres motstrid mellom tolkningsresultater og forvaltningspraksis, og det må vurderes hvordan saksforhold kan fastlegges forsvarlig digitalt og i samsvar med rettsregler.»

Og videre:

«Samtidig ser det ut til å mangle en metode som sikrer at de helhetlige hensyns, vurderinger og overveielser som må gjøres for at automatiseringen skal være pålitelig, faktisk finner sted.»

Hva er «helse»?

Rapporten bruker begrepet «helse» som eksempel. Helse er en del av vurderingen av arbeidsevne når Nav behandler søknader om arbeidsavklaringspenger (folketrygdloven § 11-5 andre ledd).

Men hvordan skal begrepet forstås i et automatisert system? Hvor går grensene, og skal grensetilfellene kodes inn eller utelates? Og hva skjer med saker der helse har betydning, men likevel faller utenfor systemets helsebegrep?

Når teamene bare tar med kjernen i et lovbegrep og lar grensetilfellene ligge, er det fare for at saker som faktisk er omfattet av loven, aldri blir fanget opp, påpekes det i rapporten. Forskerne kaller dem «ukjente saker».

Når søknaden aldri blir sendt

Saker kan også forbli ukjente fordi folk ikke klarer å søke digitalt.

– Der en borger ikke får til å sende sin søknad, enten ved ikke å forstå sin egen situasjon i lys av de spørsmål som stilles på nettsiden, eller ved ikke å forstå hvilke dokumenter som skal lastes opp, forblir borgerens sak ukjent, sier Julia Köhler-Olsen, professor i rettsvitenskap ved Institutt for sosialfag ved OsloMet.

En godt organisert manuell tilgang til NAV demper faren betydelig, mener hun. Rapporten viser til en uttalelse fra Sivilombudet i januar 2025, der ombudet understreker at rettighetene er de samme uavhengig av digitalisering, og at NAV har plikt til å tilby gode manuelle løsninger når det er tekniske begrensninger.

Hvem har ansvaret?

Forskerne beskriver direktoratet som et laboratorium, der utviklingen skjer ved en slags prøving og feiling. Teknologene og utviklerne sitter i førersetet, mens det tradisjonelle fagbyråkratiet løper etter begivenhetene, «heiet frem av politikere med rause budsjetter til disposisjon», skriver de.

Ifølge rapporten er arbeidet verken utredet slik utredningsinstruksen krever, eller lagt opp som et forsøk etter forsøksloven, med de kravene til evaluering, rapportering og offentlig diskusjon som følger av den.

– Hvem er det egentlig som styrer og har ansvar og kontroll av utviklingen, spør Fossestøl.

Han mener tradisjonell etatsstyring blir for fjern og overordnet, og at tilsyn og revisjon kommer på etterskudd.

Rapporten løfter spørsmålet helt opp til statsråden: Hvordan kan en statsråd være konstitusjonelt ansvarlig for en digitaliseringsvirksomhet som involverer så mange aktører og er organisert så komplekst?

Jussen må gå foran

Forskerne peker på en grunnleggende spenning mellom to arbeidsmåter: Nav utvikler de digitale løsningene med smidig metode, der løsninger tas i bruk gradvis og justeres fortløpende, i sykluser på én til fire uker. Juridisk metode krever derimot i større grad en planlagt fremgangsmåte som er lik for hver sak.

– Rettsanvendelsen kan ikke endres fortløpende, understreker Fossestøl.

Et system som «ikke er helt ferdig, men satt i produksjon», ivaretar ikke den juridiske metoden, skriver forskerne. De mener smidigheten må underordnes loven og jussen.

Fossestøl peker også på at det kan mangle juridisk kompetanse i teamene, og at regler som gjelder på tvers av områder, kan bli automatisert i ulike team som ikke vet om hverandre.

Nav: – Har erfart at enkelte løsninger ikke har jobbet godt nok

Avdelingsdirektør Lene Marie Ringså i juridisk avdeling i Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at OsloMet-rapporten reiser viktige problemstillinger.

– Nav forvalter rettigheter og ytelser for millioner av mennesker hvert år. Digitalisering og automatisering er helt nødvendig for å sikre at brukerne får tjenester og ytelser de har krav på både raskt og effektivt. OsloMet-rapporten reiser viktige problemstillinger som Nav tar på alvor og som vi vil ta med oss i vårt videre arbeid med å effektivisere og digitalisere vår saksbehandling, og gi brukerne våre et bedre tilbud, sier hun.

Hun viser til at Nav de siste årene har videreutviklet metodene for å analysere og spesifisere regelverket, og styrket det tverrfaglige samarbeidet.

– Samtidig har vi erfart at vi i enkelte løsninger ikke har jobbet godt nok, noe OsloMet-rapporten også påpeker.

– Folketrygdloven er en gammel lov. Vi ser behov for at loven i større grad legger til rette for økt digitalisering og automatisering, noe som igjen vil gjøre at vi kan levere bedre tjenester. Så vi er glade for at statsråden har nedsatt et lovutvalg som skal foreslå endringer i folketrygdloven.

- Vår saksbehandling skal være i tråd med regelverket

De følgende svarene har ikke Nav tilskrevet en enkeltperson, men kalt "faglige kommentarer".

Fossestøl mener utviklingsarbeidet verken følger utredningsinstruksen eller er rammet inn av forsøksloven, og at tilsyn og revisjon løper etter begivenhetene. Hvem har styringen?

- Nav er en regelstyrt etat og vår saksbehandling skal være i tråd med regelverket slik at brukerne får de tjenester og ytelser de har krav på. Vi kjenner oss ikke igjen i påstanden om at vårt utviklingsarbeid ikke holder seg innenfor lovverket.

Hvem regner dere som førsteinstans når et vedtak fattes automatisert, og har Nav klageinstans og Trygderetten tilgang til koden og den rettslige kravspesifikasjonen?

- For vedtak som er helautomatiserte, fremgår det direkte av vedtaket. Det fremgår også hvilken Nav-enhet som har ansvar for vedtaket. Det er den samme enheten som har ansvar for vedtaket enten det er fattet automatisk eller etter manuell behandling. Brukeren har de samme klage- og ankemulighetene som ved andre vedtak, og saken kan prøves av Nav Klageinstans og eventuelt Trygderetten.

Nav utvikler digitale løsninger i tverrfaglige utviklingsteam. Teamene består blant annet av utviklere og jurister. Digital utvikling innebærer kontinuerlig læring og forbedring. Det er derfor viktig med gode metoder for juridiske avklaringer, dokumentasjon, internkontroll og oppfølging. Dette er områder hvor Nav har styrket innsatsen de siste årene, og hvor vi fortsatt arbeider med forbedringer.

Går i riktig retning

Forskerne er ikke bare kritiske. Rapporten slår fast at direktoratet har gjort et betydelig arbeid for å øke påliteligheten, og at utviklingen går i riktig retning.

– Det er skjedd en betydelig opprustning av den «juridiske funksjonen» i direktoratet. Den teknologiske dominansen er ikke like ensidig lenger, påpeker Fossestøl.

– Teknologene lærer fag og forvaltning, og fag og forvaltning lærer smidig utvikling.

Han mener likevel at Nav ikke kan løse utfordringene alene. Departementet og den politiske ledelsen må ta et medansvar og vise hvordan de arbeider for å sikre rettssikkerhet, tillit, styring og kontroll i et system der ny teknologi og teknologene er en så sterk drivkraft, mener han.

Rapporten anbefaler at regjeringen og Stortinget utvikler en forvaltningspolitikk for digital myndighetsutøvelse. Det finnes allerede en digital forvaltningspolitikk, poengterer forskerne, men ingen som drøfter ulempene ved digitalisering og viser hvordan forvaltningen i praksis skal veie effektivitet mot juss.