Sivilombudsmannen har gjennomgått årsmeldingene fra tilsynsrådene for fengslene for årene 2007 – 2011. Gjennomgangen har avdekket flere svakheter ved tilsynsordningen. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning bes om å vurdere ordningen nærmere.
Svakhetene er knyttet til et uklart mandat, mangelfull opplæring, ulik praksis på rapportering, for trange økonomiske rammer og for lite informasjon om ordningen overfor de innsatte.
Det er store forskjeller på hvordan de ulike tilsynsrådene fungerer, og mange av forskjellene synes ikke å være saklig begrunnet. Dette skriver Sivilombudsmannen i en uttalelse som ble lagt ut på nett i slutten av mars. – Skal tilsynsrådene fungere som en reell kontrollordning, og skal denne kontrollordningen inngi tillit blant de innsatte som kriminalomsorgen har ansvar for, må det etter mitt syn nå tas noen overordnede grep. Først og fremst bør det avklares hva Kriminalomsorgen konkret forventer av tilsynsrådene. Dernest må rådene gis virkemidler for å kunne innfri forventningene. I alle fall må rutiner for rekruttering, opplæring og veiledning gjennomgås, skriver Sivilombudsmannen.
Kriminalomsorgen reviderer ordningen
Advokatbladet har bedt om en kommentar fra Kriminalomsorgen, som skriver: – Vi er ikke kjent med at manglende informasjon om tilsynsrådene skal ha vært fremholdt som noe vesentlig problem tidligere. Erfaringsvis gjøres domfelte og innsatte oppmerksom på muligheten til å kontakte tilsynsrådene ved oppslag på hhv fengsler og friomsorgskontor.
For øvrig skal det nevnes at vi nå foretar en revidering av retningslinjene til straffegjennomføringsloven, når det gjelder tilsynsrådene. I det forslaget som forutsettes sendt ut på høring i løpet av våren, ligger det også utkast til informasjonsskriv som skal oversettes til de språkene som er mest utbredt i fangebefolkningen. Det er også tatt inn en presisering av det ansvaret den enkelte enhet i kriminalomsorgen har for å informere domfelte/innsatte om tilsynsrådene.
Hver region sitt tilsynsråd
Det følger av straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 9 at det skal være et tilsynsråd knyttet til hver av regionene i kriminalomsorgen. Rådene skal «føre tilsyn med fengsler og friomsorgskontor og med behandlingen av de domfelte og innsatte». Gjennom direkte kontakt med tilsynsrådene i forbindelse med fengselsbesøk, ved samtaler med innsatte, tips utenfra og ved behandlingen av skriftlige klager fra innsatte, har sivilombudsmannen over tid fått inntrykk av at rådene fungerer nokså ulikt og at det er svakheter ved tilsynsordningen. Mange innsatte har heller ikke tillit til at rådene kan utrette noe. Sivilombudsmannens observasjoner ble formidlet til kriminalomsorgen og Justisdepartementet svarte på de konkrete påpekningene. På mange punkter så departementet behov for en nærmere vurdering og/eller regulering av sentrale spørsmål eller mer enhetlig praksis tilsynsrådene imellom.
Oppnevning og rekruttering
Oppnevning av medlemmer i flere regioner skjedde først et stykke ut i funksjonsperioden, heter det i Sivilombudsmannens påpekninger. – Det fremgår av årsmeldingene fra flere tilsynsråd at tilsyn ikke har blitt gjennomført de første månedene i ny funksjonsperiode på grunn av sen oppnevning. Fra flere hold fremgår det også at utskifting av medlemmer i funksjonsperioden byr på utfordringer, skriver Sivilombudsmannen.
Departementet har erkjent at sen oppnevning har medført at tilsyn ikke har blitt gjennomført i flere måneder. Dette er i seg selv uheldig, og domfelte vil i en slik periode ikke få anledning til å møte tilsynsrådet, slik ordningen legger opp til, skriver departementet.
Opplæring
Flere tilsynsråd har etterlyst opplæring av nye rådsmedlemmer. – Det synes ikke å være noe systematisk arbeid fra sentralt hold med sikte på opplæring eller erfaringsoverføring mellom nye og gamle medlemmer. I de tilfellene der regionene oversender relevant skriftlig materiell til nye medlemmer, har det hendt at rutinene har sviktet, slik at ikke alle nye medlemmer har fått skriftlig orientering om regelverket og tilsynsrollen, skriver Sivilombudsmannen. – Hvis tilsynsrådene skal fungere som aktive og kritiske kontrollinstanser overfor kriminalomsorgens enheter, er det nødvendig at medlemmene av rådet får opplæring i regelverket og veiledning om hva oppdraget innebærer. At informasjon om tilsynsrådene finnes på kriminalomsorgens nettsted, og relevant regelverk kan også lastes ned derfra er etter mitt syn på langt nær tilstrekkelig, skriver Sivilombudsmannen.
Sivilombudsmann Arne Fliflet.
Departementet har opplyst at Kriminalomsorgen vil vurdere å utarbeide dokumentasjon som sikrer en felles opplæring av alle tilsynsrådsmedlemmene for å sikre lik forståelse av mandat, rolle, regelverk og saksbehandling.
Tilsynsrådenes mandat
Flere tilsynsråd har i årsmeldingene uttrykt ønske om en nærmere avklaring av mandatet. Gjennomgangen av årsmeldingene viser at rådene oppfatter sitt mandat ulikt. Enkelte synes ikke å føre tilsyn med friomsorgen overhodet, trass i uttrykkelige bestemmelser om dette. Flere tilsynsråd tar initiativ og har meninger om helsetilbudet, mens andre råd gir uttrykk for at helsespørsmål faller utenfor mandatet. Svært mange av de innsattes henvendelser gjelder nettopp helseforhold, særlig relatert til psykisk helse. Ett tilsynsråd etterlyser muligheten til å gjennomgå tvangsprotokoller, men mener at regler om taushetsplikt i dag stenger for dette.
I sitt svar har departementet blant annet uttalt følgende: Tilsynsrådene ikke skal føre tilsyn med virksomhet til samarbeidspartnere i forvaltningen (helsevesenet, skolemyndigheter, Nav etc.). Tilsynsrådene skal gis innsyn i tvangsprotokoller «i saker hvor innsatte gir samtykke», og at dette naturlig bør vurderes sammen med en revisjon av regelverket.
– Det er selvsagt uheldig at tilsynsrådene synes å ha ulik forståelse av taushetsplikten. Dette bør avklares nærmere, skriver Sivilombudsmannen. – Etter mitt syn er det uansett et viktig rettspolitisk spørsmål om tilsynsrådene bør ha adgang til å gjennomgå slike protokoller rutinemessig. Bruk av tvangsmidler i fengsler, slik som sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, er regnet som de mest inngripende tiltakene innsatte kan bli utsatt for. Det kan være gode grunner til at tilsynsrådene kan kontrollere tvangsprotokoller i forbindelse med tilsyn, skriver Sivilombudsmannen.
Rapportering
Det er store forskjeller i årsmeldingene fra tilsynsrådene, både når det gjelder omfang, innhold og detaljeringsgrad. Kriminalomsorgens retningslinjer forutsetter en årsmelding «fra arbeidet ved det enkelte fengsel og friomsorgskontor». – Noen tilsynsråd gir i samsvar med dette detaljert informasjon om arbeidet ved den enkelte enhet, herunder antall henvendelser, besøk, om tilsynene er anmeldte eller uanmeldte og hvilke temaer som er tatt opp. Andre gir bare en kort, samlet fremstilling av relevante problemstillinger/klager innen regionen, skriver Sivilombudsmannen. – Enkelte tilsynsråd har unnlatt å avgi årsmelding enkelte år. Departementet har i sitt svarbrev opplyst at Kriminalomsorgen skal «gå i dialog med lederne av tilsynsrådene for å sikre en mer enhetlig praksis for rapportering og utforming av årsrapportene». – Samlet sett etterlater gjennomgangen et inntrykk av at tilsynsvirksomheten og innrapporteringen ikke har vært viet tilstrekkelig oppmerksomhet fra sentrale myndigheter, uttaler Sivilombudsmannen. – Jeg har også merket meg at enkelte tilsynsråd tar opp samme problemstilling eller stiller samme spørsmål flere år, uten at det blir noen avklaring.
Økonomiske rammebetingelser
Det er særlig Tilsynsrådet for region nordøst som i sine årsmeldinger har signalisert at de økonomiske rammebetingelsene har vært for dårlige. – At tilsynsrådenes budsjetter fastsettes av regionene, fremstår som dårlig forenlig med den uavhengighet Stortinget har forutsatt at tilsynsrådene skal ha, heter det i årsmeldingen. Rådet mener at det ikke er tilstrekkelig med midler til å gjennomføre tilsyn «så ofte som nødvendig» i fengsler med høyt sikkerhetsnivå.
Departementet svarer at i tre regioner (region øst, sør og sørvest) har det ikke vært satt av en særskilt sum til budsjett for tilsynsrådene. Tilsynsrådene har sendt regninger til regionene som har refundert utgiftene. Siden det synes å være ulik praksis i regionene når det gjelder økonomiske betingelser for virksomheten er dette et forhold KSF vil ta opp i styringsdialogen.
– Tilstrekkelige økonomiske rammebetingelser er en nødvendig forutsetning for å fylle tilsynsrollen. For de regionene som har refundert utgifter fortløpende, er økonomien ikke rapportert å ha vært en begrensende faktor for tilsynsrådets aktiviteter. Det er mer problematisk med et fastlagt budsjett, slik region nordøst har praktisert, skriver Sivilombudsmannen. – Tilsynsrådet, som har tilsyn med store og «tunge» institusjoner som Ila fengsel og forvaringsanstalt og Ullersmo fengsel, har opplyst at aktivitetene er redusert, og rådet mener at tilsynshyppigheten er for lav. Det er klare prinsipielle betenkeligheter med en ordning der den etaten som blir gjenstand for tilsyn og kontroll, selv fastsetter de økonomiske rammene for denne kontrollen. Sivilombudsmannen anbefaler departementet å gjennomgå nærmere hvordan den økonomiske styringen best skal skje både praktisk og prinsipielt.
Informasjon til innsatte i Halden fengsel
Sivilombudsmannen besøkte Halden fengsel i april 2012, og spurte i etterkant om hva slags informasjon innsatte får om tilsynsrådet. Fengselet opplyste at innsatte gis informasjon om tilsynsrådet ved innsettelse og at det er satt opp postkasser for post til tilsynsrådet i avdelingene. Ifølge fengselet ville det også bli hengt opp oppslag. Sivilombudsmannen minner om at informasjonsmateriell må være tilgjengelig på ulike språk og omfatte informasjon om tilsynsrådet.
– Samtaler med innsatte under besøket viste at flere ikke hadde kjennskap til Tilsynsrådet for Kriminalomsorgen region øst og dets funksjon. Tilsynsrådet så ikke ut til å være omtalt i den skriftlige informasjonen som var tilgjengelig for innsatte, og det ble heller ikke observert noen oppslag om tilsynsrådet på avdelingene eller i fellesområdene. I en boenhet på en avdeling så jeg en postkasse merket «Tilsynsrådet C», men heller ikke her var det noe oppslag med informasjon om tilsynsrådets funksjon, skriver Sivilombudsmannen. – Verken i det informasjonsmateriellet som ble tilsendt i forkant eller i det materialet som ble utdelt under besøket kunne jeg se noen omtale av tilsynsrådet og dets funksjon. Heller ikke i skjemaet for innkomstsamtaler er tilsynsrådet omtalt. I Innkomstsamtale 2, som skal foretas innen 72 timer etter innsettelse, er rettigheter et eget punkt. Heller ikke her er tilsynsrådet omtalt, skriver Sivilombudsmannen og oppfordrer Halden fengsel til å gå gjennom informasjonsmateriell, rutineskriv og lignende med tanke på informasjon også om tilsynsrådet.
§ 9.Tilsynsråd: I tilknytning til hver region skal det være et tilsynsråd som etter nærmere regler skal føre tilsyn med fengsler og friomsorgskontor og med behandlingen av de domfelte og innsatte. Straffegjennomføringsloven
§ 2-3.Tilsynsråd Justisdepartementet oppnevner tilsynsrådets leder, nestleder og minst to medlemmer med varamedlemmer. Oppnevnelsen gjelder for to år. Tilsynsrådets medlemmer har rett til å snakke med domfelte og innsatte dersom de domfelte eller innsatte selv ønsker det og uten at tilsatte er til stede. Tilsynsrådets medlemmer har rett til å delta på møter om domfelte og innsatte og kan kreve innsyn i saksdokumentene hvis vedkommende domfelt eller innsatt samtykker. Forskrift til Straffegjennomføringsloven.
