- Den digitale forvaltningen er blitt en jungel, og det å skjønne hvordan systemet er bygget opp, er veldig, veldig vanskelig

Det sa jussprofessor Ingunn Ikdahl i en debatt på Lovkonferansen 2025, som gikk av stabelen ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo i forrige uke.

Konferansen samlet nærmere sju hundre akademikere, studenter, jurister fra offentlig forvaltning og advokater over to dager.

Ingunn Ikdahl, som er en av prosjektlederne for prosjektet Digital velferdsstat, holdt et innlegg om demokratisk forankring av automatiseringshjemler i lovgivningen sammen med professor Christoffer Eriksen.

- Det er noen risikofaktorer ved automatisering, men også ved manuell behandling, sa ekspedisjonssjef Ketil Bøe Moen. 

Mer om hans innlegg lenger ned på siden. 

Norge vil bli best i verden

Ikdahl og Eriksen, som begge er tilknyttet Institutt for offentlig rett, viste til at regjeringen har skyhøye ambisjoner for en digital transformasjon av forvaltningen. I Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024-2030 er målet å gjøre Norge til det mest digitaliserte landet i verden, påpekte de.

De to har blant annet sett nærmere på Skatteetatens digitaliseringsarbeid.

Lovkonferansen 2025

- Formålet med konferansen er å løfte opp aktuelle og viktige spørsmål ved lovgivningen og lovprosessen. Gitt at det faktisk er med lovgivning vi bygger samfunnet, er det påfallende hvor sjelden selve lovgivningen og lovprosessen granskes og diskuteres, sier førsteamanuensis Jon Christian Fløysvik Nordrum på vegne av arrangørene ved Institutt for offentlig rett.

Det viktigste temaet for årets konferanse var hvordan lovgivningen kan beskytte selve rettsstaten og demokratiet. Et annet hovedtema var hvilke konsekvenser ambisjonene for digitalisering av offentlig forvaltning og det norske samfunn får for lovgivningen.

- I lys av spenningen mellom høye digitaliseringsambisjoner og behovet for demokratisk forankring, så er skatteforvaltningen et fantastisk interessant felt å studere nærmere. De er en ambisiøs fortropp i marsjen mot digitalisering, sa Eriksen.

Han viste til at Skatteetaten i sin virksomhetsstrategi sier at den skal utnytte digitaliseringen til fulle, at den ønsker å bruke kunstig intelligens i stor skala for å kunne tilby nye tjenester, samt automatisere og forenkle oppgaver. 

Stiller spørsmål om det demokratiske grunnlaget

Det har vært en gradvis utvikling i hjemmelsgrunnlaget for denne automatiseringen, påpekte de to.

- I 2014 fikk de hjemmel til å samle inn personopplysninger for kontrollvirksomhet. I 2018 fikk de hjemmel til å bruke personopplysninger til utvikling og testing av nye KI-systemer. Og i 2021 fikk man hjemmel til profilering av automatiserte vedtak.

- Vi stiller spørsmål om det demokratiske grunnlaget for dette. Det er ikke alle beslutninger om teknologi som trenger et slikt grunnlag, for eksempel å kjøpe inn nye PC'er eller kalkulatorer. Men dette handler om noe mer; om store mengder personopplysninger om alle norske borgere over en viss alder, kanskje også barn, sa Ikdahl.

- Uklare formål 

Hva skjer med befolkningens tillit til forvaltningen når den i stadig større grad har kjennskap til oss og behandler informasjon om oss på nye måter, spurte de to.

- Personopplysninger som man har oppgitt i én sammenheng, blir brukt til nye formål, uten at vi helt vet hvilke formål, sa Ikdahl.

Hun fortalte at det gjerne ligger gruppekarakteristikker i de såkalte prediktive modellene som forvaltningen bruker.

- Hvilken gruppe du tilhører, blir viktigere enn individuelle vurderinger av deg selv. Dette kan begrense effektiviteten av de rettssikkerhetsgarantiene som vi allerede har i dagens lovverk, sa hun.

15-20 automatiseringshjemler siden 2019

Ekspedisjonssjef Ketil Bøe Moen i Justisdepartementets lovavdeling holdt et innlegg om reguleringen av automatisert saksbehandling i den nye forvaltningsloven, og gikk gjennom paragrafene i loven som omhandler automatisering.

- Det er ikke slik at automatisering og rettsikkerhet er motsetninger, de kan fint gå hånd i hånd. Men de kan være det, sa Moen.

Mye har skjedd siden forvaltningslovutvalget i 2019 la frem forslag til ny forvaltningslov, påpekte Moen.

- Siden 2019 er det kommet femten til tjue lover som har direkte hjemler om å kunne automatisere saksbehandlingen, sa han.

Forvaltningsloven har tidligere ikke hatt særlige regler om automatiserte avgjørelser, og lovforslaget markerer i så måte en nyvinning, heter det i justiskomiteens innstilling.

EØS-retten stiller krav

Men nå er en slik regel kommet på plass.

- I paragraf 11 i den nye forvaltningsloven - automatisering av saksbehandlingen - er det spesifikt uttrykt i loven at saksbehandlingen kan automatiseres hvis kravene som følger av loven, er oppfylt. Saksbehandlingen kan også automatiseres hvis det rettslige grunnlaget som avgjørelsen bygger på, ikke er til hinder for det, sa Ketil Bøe Moen.

Men dersom avgjørelsen omfatter personvernforordningen artikkel 22, kreves det en særlig hjemmel.

- Dette er det viktig å være oppmerksom på. EØS-retten og særlig personvernforordningen stiller krav, og forbyr visse former for helautomatiske avgjørelser, med mindre det er en særskilt hjemmel for det. Dette er en av grunnen til at det er gitt mange slike særskilte hjemler, sa Moen.

- Skal vurderes i hvert enkelt tilfelle

- I den nye loven gir man en generell forskriftshjemmel til å automatisere saksbehandlingen, også når den knytter seg til personopplysninger som dekkes av GDPR. Tanken er at man gir mulighet for å vurdere på de enkelte områdene om det er grunnlag for automatisering, på hvilke vilkår og hvordan det skal rammes inn.

Datatilsynet har alltid vært kritisk til automatiserte beslutninger, men er ifølge Moen «veldig happy» med denne løsningen.

Fersk bok analyserer kryssfeltet mellom lovgivning og digitalisering

Johan Næser ved Aarhus Universitet ga i mai i år ut boken Digitaliseringsklar lovgivning - En rettslig analyse med fokus på rettssikkerhet.

Boken er basert på hans Ph.d-avhandling, og er den første, samlede fremstillingen om de rettslige spørsmål i kryssfeltet mellom lovgivning og digitalisering, ifølge jurabiblioteket.dk.

Bokens formål er å undersøke hvordan digitalisering påvirker lovgivningens utforming og innhold. 

«Spesielt kan fraværet av individuelt skjønn for å kunne digitalisere gi opphav til en rekke vurderinger av forvaltningsrettslig, EU-rettslig og menneskerettighetsmessig karakter.»

På Lovkonferansen snakket han om hvordan man kan sikre demokratisk legitimitet i beslutningsprosessene.

- Vi har lyttet til dem. Nå kan det gjøres en vurdering i hvert enkelt tilfelle innenfor rammen av den generelle hjemmelen. Da trenger ikke lovene fremover, for de ulike sektorene, å ha særskilt hjemmel for å kunne automatisere. Man kan bruke bestemmelsen i forvaltningsloven, sa Moen.

Hva med skjønn?

Han tok så opp spørsmålet om automatisering av skjønn.

- De fleste av lovene som allerede er gitt, enten de gjelder skatt, NAV eller utlendingsforvaltningen eller hva det er, har en bestemmelse som sier at man også kan automatisere skjønn. Men bare dersom avgjørelsen er utvilsom; altså hvis den er opplagt, svarte han.

I ny forvaltningslov er det ingen lovfestet skjønnsbestemmelse knyttet til automatisering.

- Men en har sagt at det generelt er avgjørende for å kunne automatisere elementer av skjønn, at det er i samsvar med rettsgrunnlaget og rettskildene. 

Borgerne får rett til forklaring og manuell kontroll

I paragraf 12 spesifiseres forvaltningens plikter og rettigheter. Blant annet må forvaltningsorganet forsikre seg om at den automatiserte avgjørelsen ikke innebærer usaklig forskjellsbehandling. 

I annet ledd heter det at «den registrerte har rett til en forklaring og en manuell kontroll av avgjørelsen som er truffet».

- Man har trukket frem to rettigheter som særlig viktige nettopp for å kunne forstå og overprøve beslutninger som er automatisert, altså retten til en forklaring, og retten til manuell kontroll. Man har rett til en etterfølgende kontroll gjort av mennesker, forklarte Moen.

I paragraf 13 heter det at forvaltningsorganet skal dokumentere det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer og at innholdet skal offentliggjøres og publiseres, med mindre særlige hensyn taler imot det.

- Her tvinges forvaltningen til å si hvordan de har operasjonalisert en regel. Folk skal kunne forstå hvorfor de fikk et ja eller et nei. Forvaltningen må kunne gjøre dette i alle fall et stykke på vei, mener vi. Her må vi finne en balanse, for det er noen risikofaktorer ved automatisering, men også ved manuell behandling. Vi mennesker gjør også feil.

Hvor langt man må dokumentere, og hvilke unntak som vil gjelde, skal forskriftsbestemmes, sa Moen.

Stortinget har bedt om at reglenes virkninger skal evalueres innen tre år.

NAV-ansatt: - Ser ikke for meg hvordan jeg skal klare det

Det ble så åpnet for spørsmål fra salen. En person ansatt i NAV tok ordet, og fortalte at NAV automatiserer halvannen million avgjørelser i året. 

- Det er innført mer enn hundre dataregler som prosesserer dette, og jeg ser ikke for meg at jeg kan klare å forklare offentligheten, på en forståelig måte, hvordan systemet fungerer, sa den NAV-ansatte.

Ketil Bøe Moen sa at departementet har hatt mye kontakt med Skatteetaten og NAV, og at det er en krevende balanse.

- Loven spesifiserer ikke i hvilken detaljgrad man må offentliggjøre informasjonen, men loven sier at folk må kunne forstå hvordan etaten har tenkt. Noen saker er veldig krevende, så det kan tenkes at det må gis egne forskrifter, sa han.

- Det er blitt en jungel

Professor Ingunn Ikdahl sa at det hun ble mest glad for da proposisjonen til ny forvaltningslov kom, var kravet om at innholdet i automatiseringen skal dokumenteres og gis innsyn i, som det klare utgangspunktet.

- Min opplevelse er at den digitale forvaltningen er blitt en jungel, og det å skjønne hvordan systemet er bygget opp, er veldig, veldig vanskelig for oss som sitter på utsiden. Vi trenger konkrete eksempler på hvordan denne type systemer er bygget opp, hvis vi skal kunne ha en diskusjon om demokratisk legitimitet, sa Ikdahl.

Moen sa at det ikke er noe i veien for at forvaltningen kan ta i bruk KI som virkemiddel for å forstå hva systemene faktisk gjør. 

- Kunstig intelligens kan bidra til å forklare, sa Moen.

- Må lese forskriftene nøye

Ordstyrer Dag Wiese Schartum, professor ved UiO, spurte om det er tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier i forvaltningsloven, eller om det bør gis ytterligere slike garantier i særlovgivning.

- Djevelen ligger i detaljene, og detaljene ligger i forskriftene. Jeg vil si at det viktigste vi kan gjøre, er å lese forskriftene nøye når de kommer på høring. Det er lite medieoppmerksomhet om forvaltningsloven, og det er viktige, store prinsipielle spørsmål som kommer her, som ikke har vært diskutert i det hele tatt, sa Ikdahl.

Professor Eriksen oppfordret departementet til å lytte til de høringsinnspillene som kommer.

- Diskusjonen er ikke over med forvaltningsloven, men det er nå det starter, sa Eriksen.

Ketil Bøe Moen sa at departementets vurdering er at det kan være behov for ytterligere regulering.

- Det vi er usikre på internt hos oss, er hvor mye som egner seg som generell regulering, og hvor mye som egner seg som sektorspesifikk regulering. Det skal vi ta stilling til i vårt høringssvar. Det er blant annet viktig å operasjonalisere hva som ligger i dette med manuell kontroll. Dette er størrelser vi har hentet fra EU-retten. Jeg tror det vil være behov for en del ytterligere regulering, men kan ikke si om den kommer til å komme her eller der, sa Moen.