En gjennomgang av bakgrunn for og konsekvenser av Politiets Sikkerhetstjenestes (PST) forslag til endringer i utlendingsloven om lukkede prosesser.
PST har overfor Justisministeren, fremmet forslag til endringer av utlendingsloven. Nedenfor vil jeg gjennomgå de viktigste elementene i forslaget. Sentralt står ønsket om å hemmeligholde saksbehandlingen, der trusler mot rikets sikkerhet er en del av beslutningsgrunnlaget. Det er viktig at prosessen rundt sakshandlingen debateres, og det er bra at PST gjør forsøk på å analysere eksisterende svakheter og tenker nytt for å utvikle modeller, som kan utbedre nåværende svakheter og ufullstendigheter.
De spørsmål som stilles har ikke vært gjenstand for en grunnleggende juridisk debatt og forskning, for å søke å finne fram til gode modeller for prosessen rundt behandlingen av utlendingssaker, hvor informasjon som vedrører rikets sikkerhet, inngår i behandlingstemaet.
Det bør imidlertid være grunn til å se nærmere på PST ’s forslag og hvilke konsekvenser et slikt forslag får for rettssikkerhetskravet som omgir behandlingen av utlendingssaker, Saker som ofte er svært inngripende for utlendingen og dennes eventuelle familie.
Statens plikt til å bekjempe terror
FNs Sikkerhetsråds resolusjon 1373 pålegger medlemsstatene en plikt til å bekjempe terroraktivitet og enhver forberedelse og planlegging av slik aktivitet. Denne plikten utløser et behov for omfattende internasjonalt politisamarbeid, hvor informasjonsutveksling er en forutsetning for et effektivt vern og en preventiv forebyggelse av trusler mot rikets sikkerhet og trygghet.
Informasjonsutveksling over landegrensene utløser ” The third party rule”, som innebærer at denne informasjonen ikke kan tilflyte andre enn personer på departements-/regjeringsnivå. De instanser som skal behandle utlendingssakene vil derfor ikke kunne få innsyn i denne informasjonen som kan være utslagsgivende for vedtaket.
Lovens system
Utlendingsloven viser til forvaltningsloven der den selv ikke regulerer forholdet. I hht. forvaltningslovens § 19 har part i en forvaltnings sak, ikke krav på informasjon som har betydning for rikets sikkerhet eller forholdet til fremmede saker. I avgjørelser som bygger på slike informasjoner kan også vedtakets begrunnelse utelates. Selv om PST kan informere utlendingsmyndighetene om gradert informasjon, er det åpenbart at all inforasjon ikke vil bli tilgjengelig for saksbehandlingsinstansen og parten og partens advokat kan holdes helt avskåret fra innsyn i vedtaksutløsende opplysninger. Dette informasjonsunderskuddet i prosessen har foranlediget en instruksjonshjemmel i utlendingsloven, som innebærer i hht. Utl.l.§ 38, 1. og 3. ledd, en instruksjonsadgang for departementet i enkeltsaker overfor UDI og UNE. Instruksjonsadgangen innebærer at saks- og klagebehandlingen i saker som inneholder informasjon som kan ha betydning for vurderingen av rikets sikkerhet, ikke er underkastet en selvstendig uavhengig prøving av utlendingsmyndighetene og klagebehandlingen er begrenset av pålagte føringer fra departementet som UNE ikke kan prøve. Dette innebærer at vedtakene i større eller mindre grad er forhåndsbundet.
Dette innebærer at det i dagens prosess er et informasjonsunderskudd i disse sakene, samt at behandlingen kan gjøres helt illusorisk med bakgrunn at de viktigste og bærende grunnlagene for avgjørelsen, kan være instruert av departementet.
NOU 2004:20 anbefaler å videreføre dagens ordning i den nye utlendingsloven.
PST’s forslag til ny prosessordning.
Målsetningen med PST’s forslag er å styrke den forvaltningsmessige behandlingen både for å avhjelpe informasjonsunderskuddet og for å styrke forvaltningens uavhengige posisjon, der informasjonen som vedrører rikets sikkerhet inngår. Alt dette på bekostning av domstolenes kontroll med forvaltingen.
For at PST kan videreformidle informasjon fra tredjeland, er det en betingelse at det iverksettes en ordning hvor alle involverte sikkerhetsklareres på et så høyt nivå at ” The third party rule” ikke hindrer slik informasjonsflyt. Gjennom en slik prosess vil det kunne etableres en kontradiksjon og en reell prøvelse av alle sider av sakens faktum. Dette anføres å være nødvendig av hensyn vedtakenes inngripende karakter overfor utlendingen og dennes familie.
De viktigste endringene i etablering av en særskilt prosess er:
- Et særlig utvalg av sikkerhetsklarerte UNE-deltakere som behandler sakene.
- UNE skal være 1. instans og prosessen skal være muntlig.
- Et særskilt utvalg av sikkerhetsklarerte advokater, skal representere utlendingen.
- Departementet/regjeringen skal være klageinstans, men prosessen her er skriftlig. Det er uklart hvordan klageretten skal forvaltes.
- Utlendingen skal ikke varsles om saken og advokaten skal ikke ha adgang til å kontakte eller konferere med klienten.
- Vedtaket skal ikke forkynnes før det er endelig og begrunnelsen er utelatt
- Det endelige vedtaket skal ikke kunne underkastes domstolsbehandling. Slik forslaget er utformet, synes denne begrensningen å være fullstendig.
Forslaget er dramatisk og radikalt og berører en rekke grunnleggende hensyn og rettssikkerhetsforanstaltninger på en inngripende måte. Samtidig er forslaget sprunget ut av en eksisterende situasjon, som det er god grunn til å drøfte og gjennomgå, fordi nåværende prosess er ufullstendig og mangelfull. Spørsmålet er om forslaget tilfører utlendingsretten og rettssikkerheten, en verdiskapning eller om forslaget bryter med hensyn som er uforenlig med andre grunnleggende rettsbærende prinsipper.
Konsekvenser og kritikk
Som innledningsmessig påpekt, er det en rekke forhold ved forslaget som nødvendiggjør en nærmere kritisk drøftelse. Demokratiet har sin ideologiske forankring i maktfordelingsprinsippet. Domstolene har sin posisjon som det ene bærende benet i den tredelte maktfordelingen. Forslaget frarøver domstolene sin posisjon i denne velutviklede demokratimodellen på et saksområde, som omhandler noen av de meste følsomme og inngripende beslutninger. Gruppen som omfattes av lovgivningens nedslagsfelt, er blant de mest utsatte, som nettopp av denne grunn trenger en særskilt beskyttelse. Kanskje nettopp her har domstolen sin viktigste rolle, slik at det ikke oppstår en skjevutvikling, drevet fram av sterke nasjonale og internasjonale politiske krefter. Maktfordelingen balanserer utviklingen og bidrar således til en sterkere refleksjon og avveining av drivkreftene bak samfunns-utviklingen.
At det forefinnes en domstolskontroll, vil virke preventivt i forhold risikoen for at forvaltningen kan overutvikle sine egne særhensyn på bekostning av det helhetlige bildet. Jeg tror at eksistens av domstolskontrollen, også medfører en større oppmerksomhet mot og bedre intern kvalitetskontroll med vedtaksbegrunnelsene og saksbehandlingsrutinene. Videre vil en slik kontroll sikre en bedre inkorporering av internasjonale forpliktelser på det humanitære rettsområdet. Her virker domstolskontrollen skjerpende. Populisme på et sterkt politisert rettsfelt vil også dempes gjennom en foreliggende mulighet for domstolskontroll. Kanskje har dette ekstra stor betydning der det forligger en instruksjonsadgang fra politiske myndigheter.
Saker som underkastes etterfølgende domstolskontroll vil også sikre en offentlighet som kan foranledige en offentlig diskusjon, som bringer viktige motsynspunkter fram og stimulerer de politiske prosessene.
Domstolene vil uansett underskudd på informasjonstilfang, kunne føre en viktig kontroll med forvaltningens rettsanvendelse. I Krekar-saken uttalte lagmannsretten at domstolen gitt de rammer som var lagt rundt faktumgrunnlaget i saken, ikke kunne prøve om utvisningen var nødvendig. Videre uttalte lagmannsretten at den del av faktumet som var unntatt rettens innsyn av selvsagte grunner, ikke kunne prøves. Imidlertid ligger det implisitt i lagmannsrettens uttalelse at klart uholdbare forhold kunne resultere i ugyldighetskonklusjoner. Det er også en viktig konsekvens av lagmannsrettens formulering, at det informasjonsunderlaget som ikke var unntatt innsyn, kunne realitetsprøves. Det må innebære at dersom retten finner at det foreligger omfattende faktumfeil i dette underlaget, kan dette påvirke rettens konklusjon. Selv om domstolskontrollen i saker hvor det foreligger et informasjonsunderskudd, vil domstolen likevel ofte ha et betydelig øvrig faktumunderlag å underkaste prøving, samt at både lovtolkning og myndighetsmisbrukslæren er gjenstand for prøving.
Det kan også med bakgrunn i Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen (EMK), tenkes at domstolene griper inn overfor et utlendingsrettsvedtak med bakgrunn i den ekstraterritoriale virkning EMK art.3 har. Så vidt jeg vet har ikke Den Europeiske Menneskerettighetsdomstol veket tilbake for forhold knyttet til rikets hensyn, dersom art 3 kan tenkes brutt av mottakerlandet, med den følge at utvisning kan representere en krenkelse. Bare domstolene kan foreta denne prøvingen i siste instans.
Advokatenes rolle i den foreslåtte lukkede behandlingsprosessen, foranlediger en rekke bekymringsfulle problemstillinger. De advokatetiske reglene pkt. 3.1.2 pålegger advokaten en underretningsplikt overfor klienten. Det er ikke mulig å oppfylle innenfor rammen av forslaget. Dette kan allikevel tenkes ikke å skape noen rettslige problemer, all den stund underretningsplikten modifiseres av reglene om lovbestemte taushetsplikter. Vanskeligere er det med ivaretakelsesplikten i samme bestemmelse. Det er nødvendig å utøve kildekritikk og innholdskontroll av den informasjon som tilflyter advokaten, som utlendingens representant i saken. En slik kontroll vil ofte bare kunne utøves ved at klienten selv gis anledning til å redegjøre for hans forhold til kilden og til å kommentere de framkomne opplysninger. Uten at advokaten er gitt en slik mulighet, vil han ikke kunne ivareta klientens interesser, fordi fakta vil bli uimotsagt og uten en reell kildekritisk posisjon. Uavhengighetskravet i de advokatetiske regler pkt. 2.1.1,vil også vanskelig kunne oppfylles. Advokatene er avhengig av å prosedere på et opplysningsbilde som i sin helhet er frambrakt av myndighetene og blir derfor i sin profesjonsutøvelse avhengig av motpartens premisser, noe som etter min mening ikke innvilger advokaten en slik uavhengig posisjon.
Den foreslåte lukkede prosessen, medfører at det til enhver tid vil kunne versere en rekke saker ingen uten de sikkerhetsklarerte involverte, kjenner til. Det skal ikke mye innsikt til for å forstå at dette vil øke utrygghetsterskelen for utlendinger fra spesifikke land med spesifikke religiøse eller politiske ståsteder. Det må være en målsetning å ha aktive samfunnsdeltagende utlendinger engasjert i samfunnet og samfunnsutviklingen. Disse vil i særlig grad kunne rammes av en generell frykte for hemmelige prosesser, da disse automatisk vil tiltrekke seg fokus. Å øke utrygghetsterskelen for større grupper i samfunnet, kan ikke medføre noen verdiskapning og hemmelige prosesser vil ramme gruppene som helhet.
I noen tilfeller kan også utlendingens oppvekstmiljøer medføre at de kommer i berøring på tilfeldige og alminneliggjorte grunner, med andre personer som mistenkes for aktiv terrorisme. Dette medfører særlige utfordringer, fordi mange asylsøkere har krysningspunkter med geografiske og miljømessige betingelser, som har resultert i kontakt med personer og grupper, som er underkastet mistanke om terroraktivitet og som samtidig kan være forfølgelsesårsaken. Slike krysningspunkter medfører at den foreslåtte prosessen ikke vil kunne oppfylle kravet til korrekt og fullstendig informasjon som grunnlag for vedtaket.
Jeg tror videre at lukkede prosesser uten mulighet for domstolskontroll vil, oppfattes som urettferdige og uakseptable av utlendinger i Norge, pga. særegenhetene ved behandlingen. Oppfattelsen av å være frarøvet deltakelse i egne saker vil virke avsondrende og svekke mulighetene for inkorporering og lojalitetsfølelse til Norge. En effekt som vil motvirke alle de målsetningene satt av politiske og justispolitiske aktører.
Jeg tror også at lukkede prosesser et farlig skritt i retning av forvaltningsmessig enevelde. Dersom dette oppleves, av grunner som ikke nødvendigvis er gode, som en suksess av utlendingsmyndighetene, politiet og politiske myndigheter, kan presset for å etablere tilsvarende ordninger på andre rettsfelt som oppleves truende som samfunnet bli så stort, at det er reell fare for at slike ordninger kan smitte over til andre rettsområder. Dette er en utvikling hvor samfunnet vil være taperen, og hvor stabiliteten og rettslig anstendighet vil sive ut og erstattes av ordninger som er uforenlig med god rettstradisjon og en utviklet rettssikkerhet. Hvert skritt i gal retning vil bringe oss lenger unna de verdier vi har utviklet, og den målsetningen vi har om det rettskafne samfunnet, hvor staten framstår som den viktigste bidragsyter.
Selv om dagens situasjon er både rettslig problematisk og utilstrekkelig, er den i lys av PST sitt forslag ikke utilrådelig og moden for erstatning av et slikt dramatisk og radikalt tiltak.
Arild Humlen